|
НАУЧНАЯ БИБЛИОТЕКА - РЕФЕРАТЫ - Развитие сотрудничества в области интегрированного управления водными ресурсами в Центральной Азии
Развитие сотрудничества в области интегрированного управления водными ресурсами в Центральной Азии
Развитие
сотрудничества в области интегрированного управления водными
ресурсами в Центральной Азии
Введение
Критические
водные проблемы, преодолеваемые регионом в настоящее время, тесно взаимосвязаны
с применением трех Дублинских принципов (1992 год), а именно: экологического
принципа (требующего глобального подхода к управлению водными ресурсами) с целью
улучшения экологической ситуации в бассейне Аральского моря; институционального
принципа (требующего институциональных изменений, сопровождающихся внедрением
управления водными ресурсами на основе участия заинтересованных сторон и с
передачей управленческих обязанностей на самый нижний уровень) для управления
водой в сельском хозяйстве и обеспечения поливных услуг; и инструментального
принципа (требующего управления водой как экономическим ресурсом) для развития
возможностей использования воды в ирригации и гидроэнергетике.
Исторически
сложилось, что отдельные лица и общины в центрально-азиатском регионе совместно
пользовались водой для поливов и для домашних нужд, отводя ее поочередно, по
мере необходимости. При этом не существовало никаких формальных правил и
законов. С интенсификацией водопользования для обеспечения крупномасштабных
ирригационных комплексов, развивавшихся с начала шестидесятых до середины
восьмидесятых, изменялась водная ресурсная база – в плане ее качества и объема.
Однако в условиях централизованного управления и взаимозависимости государств
нехватка воды все еще не была большой проблемой. Конкуренция за истощающиеся
ресурсы началась после обретения государствами независимости, когда они встали
перед необходимостью приватизации, и вода сделалась экономическим товаром –
рыночным, годным для продажи, прибыльным и эксплуатируемым, цена и распределение
которого стали вопросом политического выбора и обсуждения. В девяностых годах
прошлого столетия стало также меняться и управление водными ресурсами в регионе
по мере того, как государства Центральной Азии приступали к осуществлению
реформ, оказывающих воздействие в первую очередь на их институциональное
устройство в водном секторе
Директор
Отделения по Центральной Азии и Закавказью (Ташкент, Узбекистан) Международного
института управления водными ресурсами (Коломбо, Шри-Ланка)
2.
Сегодня государства оказались на различных стадиях институционального и
экономического развития. Некоторые происходящие изменения связаны с применением
передовых технологий, методик и
Под
институциональным устройством мы подразумеваем не только организации, органы
государственной власти и лиц, тем или иным образом вовлеченных в управление
водными ресурсами, но также и формальный порядок их взаимодействия и
юридические инструменты, такие как законы, правила, инструкции, письменные
соглашения, равно как и неформальные механизмы – традиции, религиозные,
этнические и общинные обычаи, поскольку все они всесторонне влияют на то, каким
образом управляются водные ресурсы. техник, принятием новых законодательных и
нормативных инструментов, однако в первую очередь они включают в себя изменения
организационного характера в эксплуатации и техобслуживании ирригационных
сооружений, в управлении водой на внутрихозяйственном уровне и/или их
комбинацию.
Концепция интегрированного управления
водными ресурсами (ИУВР)
Среди
организаций по предоставлению технической помощи и доноров существует
единодушие в том, что концепция интегрированного управления водными ресурсами,
применяемая на уровне бассейна, является наилучшим подходом для того, чтобы
справиться с увеличивающимся приростом населения и спросом на продовольствие,
используя все наличные водные ресурсы и источники, которые приемлемы с точки
зрения качества воды, а также для того, чтобы поддержать жизненно важные
экосистемы. Концепция стимулирует координацию и согласованность в планировании,
развитии, использовании и управлении всеми водными ресурсами. Базовый принцип
ИУВР – это «применение интегрированной политики, реализуемой в рамках
переработанного законодательства посредством согласованной организационной
структуры». Этот новый подход также означает использование процесса,
основанного на участии – вовлечении пользователей – в планирование и управление
наличными водными ресурсами, с тем, чтобы не только фермеры, занимающиеся
производством продуктов питания, получали достаточно воды, но также и те, чья
продовольственная безопасность зависит от поливного земледелия.
Принцип
интегрированного управления водными ресурсами заключается во внедрении
постепенных институциональных изменений, сопряженном с техническими
инновациями. Применительно к странам Центральной Азии – внутри каждой страны и
за их пределами, - основные предусматриваемые институциональные изменения будут
являть собой реформы распределения и управления поверхностными и подземными водами,
сопутствующей нормативно-правовой базы, а также создание системы действующих
водных прав, справедливой и гибкой, для всех источников воды. Естественно,
использование всех наличных источников воды накладывает дополнительные
требования на организационное устройство и нормативно-правовую базу.
ИУВР
означает, что институты, «правящие» водопользованием, нуждаются в
изменении/реформировании; в некоторой степени может потребоваться и создание
новых организаций, с тем, чтобы добиться эффективного, успешного и
ответственного использования воды. Другими словами, «интегрированное управление
водными ресурсами» -это согласованное управление водой из многочисленных водных
источников, сопровождающееся борьбой с истощением поверхностных и подземных
вод, заболачиванием и засолением, с целью удовлетворения потребностей в воде
различных секторов экономики. Это также включает в себя комплексное
(интегрированное) планирование использования водных ресурсов.
Для
принятия концепции и принципов ИУВР потребуются поэтапные реформы, включая
реформы политических и нормативно-правовых рамок, а также «настройка» старых и
создание новых организаций с целью поддержки изменений в развитии и управлении
водными ресурсами начиная с самых мелких гидрографических единиц, и заканчивая
речным бассейном. В целом ИУВР на уровне бассейна нужно направлять в сторону
повышения продуктивности водных ресурсов во всех подсекторах водного хозяйства
(ирригации, питьевом водоснабжении, гидроэнергетике, рыбном промысле и т. д.),
и только создание эффективного руководства может обеспечить
справедливое и действенное управление водными ресурсами.
Источники
воды могут включать в себя все типы поверхностных вод -реки, водохранилища,
каналы, поверхностный сток, а также подземные воды, сельскохозяйственные
дренажные воды, городские сточные воды и промышленный сток
Руководство
оказывает влияние на систему, как на верхнем, так и на нижнем уровнях. На
верхнем уровне изменения охватывают главным образом политику и
нормативно-правовую базу, рационализируя и модернизируя функции по управлению
ирригационными и дренажными системами, а также административные аспекты,
например, замену тех или иных существующих процедур более прозрачными. На
нижнем уровне руководство воздействует на операционную сущность системы, что
напрямую относится к достижению более экономичной и эффективной эксплуатации и
технического обслуживания ирригационных и дренажных сооружений, а также к
борьбе с паводками. Эти изменения также внедряют в практику участие
водопользователей и заинтересованных сторон в эксплуатации и управлении
системами.
При
созданной системе ИУВР нормирование воды (водораспределение), водопользование и
управление могут лучше планироваться и контролироваться, а применение
информационных систем становится белее эффективным, что вместе позволяет
осуществлять согласованное использование всех источников воды с минимизацией
негативных явлений (заболачивания, засоления).
ИУВР
в регионе
Учитывая
наличие трансграничных рек в регионе, предполагается, что потребности в воде
каждого государства, определенные в соответствии с потребностями экономического
развития, намеченного правительством, будут приводиться в соответствие с общей
стратегией по бассейну каждой реки. Это касается поддержания водоснабжения для
нужд населения, промышленности, сельского хозяйства и других секторов экономики,
а также обеспечения достаточного количеством воды на нужды окружающей среды
(например, минимального расхода и уровней воды). Поскольку ирригация является
основным пользователем воды, то для достижения эффективной эксплуатации и
техобслуживания ирригационных и дренажных сетей и создания более
интегрированного управления водой в ирригации каждому правительству следует
ясно определить цели программ институционального развития и обеспечить свою
приверженность их реализации (за чем стоит, естественно, множество политических
и социальных факторов, свойственных каждой конкретной ситуации). Кроме того,
необходимо наличие совместимости между юридическими рамками государств,
использующих трансграничные воды.
Из-за
проблем с водой в регионе перед водниками-управленцами и водопользователями
Центральной Азии стоят огромные сложности: нехватка воды, обветшалость
инфраструктуры, организационные пробелы в доставке и распределении воды,
недостаток стратегического планирования, проблемы с засоленностью почв,
заболачивание, территориальные интересы и отсутствие единого социального
поведения. Тем самым, принятие ИУВР может выглядеть относительно простым делом
в теории, но сложным на практике и представляющим собой длительный процесс.
Реализация реформ по различным донорским проектам подтверждает сложность
системы бассейна Аральского моря. Фрагментация и пробелы, существующие как
результат иерархии политики, законов и институционального устройства прошлого,
а также как результат наличия связей между организациями по управлению поливной
водой и административными органами, правительственными ведомствами и
агентствами – это парадигма, которую непросто преодолеть.
Проект по Ферганской долине
ИУВР
предназначено для того, чтобы помочь предотвратить водный кризис, с которым
сталкиваются многие страны, в том числе и центрально-азиатские. Основные
трудности в применении ИУВР в Центральной Азии имеют институциональный
характер. Для того чтобы дать импульс проведению в жизнь этой концепции, ИВМИ
совместно с НИЦ МКВК осуществляют в настоящее время проект, занимающийся
организационными проблемами, который станет шагом в направлении применения
принципов ИУВР в Ферганской долине, включающей три государства - Киргизию,
Узбекистан и Таджикистан.
В
результате осуществления проекта ожидается повышение доходов и уровня жизни
фермеров. В начале этого года с завершением начальной фазы началась
непосредственная реализация проекта. Проект станет последовательно вводить
институциональные изменения по гидрографическим границам ‘гидромодулей’,
вовлекая в процесс заинтересованные стороны и пользователей. При привлечении
пользователей конечный результат этого довольно длительного процесса становится
более удовлетворительным.
Управление водными ресурсами
на трех уровнях
В
конкретном плане проект намеревается поднять продуктивность воды (сократить
водопотери) и создать новый порядок управления водой на уровне хозяйств. Однако
первоочередная задача – это внедрить новое устройство управления на трех
уровнях на основе принципа гидроединиц:) ассоциации водопользователей (АВП) для
уровня конечных пользователей и федерации водопользователей (ФВП) для
межхозяйственного уровня; ii) на подкомандной площади каналов для межрайонного,
межобластного, а иногда и межгосударственного уровня;) БВО Сырдарья (в
существующем виде – но в долгосрочной перспективе изменить и вывести на новый транснациональный
уровень).
Новые
формы управления – АВП и ФВП – возьмут на себя управление ирригацией на
площадях, ранее принадлежавших крупным коллективным хозяйствам, и будут
отвечать за водозабор из головного канала, планирование посевов и потребностей
в воде, нормирование и распределение воды индивидуальным фермерам и фермерским
кооперативам вдоль вторичных и/или третичных каналов. АВП и ФВП будут
хозрасчетными единицами, собирая средства на поставку воды, услуги,
эксплуатацию и техобслуживание с фермеров; они будут заниматься собственным
администрированием, управлением эксплуатацией и техобслуживанием, а также
финансовым менеджментом.
«Водохозяйственная
организация канала», находящаяся одной ступенью выше, будет отвечать за
управление водой вдоль главных каналов между головными водозаборными
сооружениями и отводами на уровне хозяйств. При возможности, и там, где это
технически осуществимо, обязанности будут распространяться на другие районы или
области.
Наращивание потенциала
Наращивание
потенциала будет рассматриваться во многих институциональных и
водохозяйственных аспектах. В данном регионе опыт АВП существует в Киргизстане,
включая нормативную базу для создания и функционирования АВП. В других
государствах ситуация отличается; еще не отмечается оказания достаточной
поддержки созданию, развитию и функционированию АВП на государственном уровне,
позволяющей их членам стать действительно независимыми фермерами. Таджикистан
продвигается вперед довольно быстро. В Узбекистане земельные реформы еще не
осуществлены в полном масштабе всей страны. Во всем регионе вновь появляющиеся
фермеры или члены АВП не имеют фермерского опыта или веры в свои фермерские
навыки (они могут быть бывшими членами кооператива, однако это не означает, что
они знают, как выбирать семена, обрабатывать землю, использовать удобрения и
так далее). Поэтому им нужна поддержка и консультации, которые предоставляются
по программе проекта.
Замечено,
что хотя консультационные услуги по управлению водными ресурсами и ведению
агробизнеса, а также передача сельскохозяйственных знаний, включаются в
программы проектов с зарубежным финансированием, многие такие проекты не
предоставляют такой поддержки на деле. То же самое относится к изменениям в
ирригационной политике – кажется, что проекты не добиваются желаемого
воздействия. И чего не хватает первую очередь – так это изначальной
приверженности правительств и политической воли в поддержке разного рода
реформ.
Уроки начальной фазы:
1
Управление водными ресурсами по административным границам в
новых условиях, становящихся причиной фрагментации управленческих обязанностей,
не может гарантировать требуемого уровня удовлетворения конкурирующего спроса
на дефицитные водные ресурсы. Наоборот, оно породило такие проблемы, как
недостаток финансирования и создание неблагоприятных местных стремлений
вмешиваться в управление. Кроме того, оно не может гарантировать или
стимулировать привлечение заинтересованных сторон к управлению на демократических
принципах.
2
Продуктивность земли и воды в большей части территории долины
остается ниже своего потенциала. Причина этому – низкие доходы сельского
населения и слабость рынков, недостаток развитой сельскохозяйственной
инфраструктуры, отсутствие служб передачи сельскохозяйственных знаний и
возможностей для фермеров получать новые знания, неадекватность финансовой
поддержки правительства, направляемой на нужды водоснабжения и мелиорации для
устойчивости окружающей среды.
3
Отсутствие достаточной поддержки и осведомленности о нуждах
институциональной перестройки, отсутствие благоприятных условий на местном и
правительственном уровнях, включая отсутствие всеобъемлющей политики управления
водными ресурсами.
4
Неполная или неадекватная правовая база для управления водой
по гидрографическому принципу, а также для АВП, включая слабость механизма
разрешения конфликтов.
5
Назревшая необходимость в открытом, прозрачном и совместном
принятии решений, в диалоге среди менеджеров-водников и заинтересованных
сторон, а также в тщательно спланированных, структурно определенных методиках и
процессах социальной мобилизации.
6
Сильная потребность в определении и опробовании, внутри
каждого государства, альтернативной модели управления водными ресурсами,
включая механизмы нормирования, распределения, эксплуатации и восстановления.
7
Неэффективное водопользование по причине высокого уровня
водопотерь в системах каналов и расточительной поливной практики на уровне
поля.
8
Необходимость в прозрачной системе обмена данными и наличии адекватных
данных для анализа на уровне гидрографических единиц, а также создание
всеобъемлющей информационной базы для принятия решений.
| |